【法制天地】
关于《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》有关内容的解答
2008年12月11日，省政府第16次常务会议讨论通过了《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》（2008年省政府令第五号，以下简称《规定》）。《规定》已于2009年1月1日施行，凡是制定规范性文件以及规范性文件的备案必须按照《规定》执行， 1993年发布的《黑龙江省规范性文件备案办法》（以下简称《办法》），随着《规定》施行即行废止。省政府法制办规范性文件审查处就《规定》的有关内容进行解答。
1、《规定》同原《办法》相比增加了哪些方面的内容？
《规定》同原《办法》相比，主要增加了规范性文件制定程序以及规范性文件的评估和清理方面的内容，并且在《规定》中增加了七项制度。一是听取意见制度；二是会议集体决定制度; 三是规范性文件公开制度; 四是备案审查机关对规范性文件备案目录定期公布制度；五是备案审查情况年度通报制度；六是评估和清理制度；七是制定机关对有效文件目录定期公布制度。此外，对法律责任也进行了充实和细化。
2、规范性文件由什么部门认定？
按照《决定》的要求，规范性文件必须进行合法性审核。那么，由谁来认定是否是规范性文件，是保证规范性文件进行合法性审核的关键。过去往往是由规范性文件制定机关的主管领导或者其办公部门、办公机构的领导认定，使得复杂一些的规范性文件没有被认定，造成漏审、漏备的现象比较普遍，有些问题文件不能及时得到纠正。鉴于法制机构专门从事政府或者部门法制工作，其中有一项业务就是对规范性文件进行合法性审核，能较为准确地把握规范性文件的概念。同时，对认定的规范性文件能一并进行合法性审核，可以减少工作环节，提高工作效率。因此，《规定》第四条规定县级以上政府法制机构负责本级政府及其办公部门规范性文件的认定工作；县级以上政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构的法制机构，负责本部门规范性文件的认定工作；乡（镇）政府承担法制工作的机构或者人员负责本级政府规范性文件的认定工作。第十五条规定了“规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。”
3、《规定》适用哪些范围？
《规定》的适用范围主要包括四个大方面，即规范性文件的制定、备案、评估清理和监督检查。具体适用于规范性文件的起草、审核、决定、公布、备案、评估、清理以及监督检查。这里说的备案是指宏观的备案，包括了备案审查。有关工作制度、请示、报告、人事任免决定等内部文件以及对外部具体事项作出的行政处理决定，则不适用《规定》。
4、规范性文件的制定主体有哪些？
针对一些不具有行政执法主体资格或者没有被依法授予行政管理权的单位随意制定规范性文件，而且内容存在问题较多的情况，《规定》第七条明确规定了只有各级政府、县级以上政府派出机关、县级以上政府工作部门以及依法授予行政管理权的组织、机构可以制定规范性文件，除此之外，其他任何机关不得制定规范性文件。
5、规范性文件不得设定哪些内容？
《规定》第八条对规范性文件不得设定的内容作了明确规定。一是不得设定行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批。《行政许可法》第十七条规定“其他规范性文件一律不得设定行政许可”。二是不得设定行政处罚。《行政处罚法》第十四条明确规定除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。三是不得设定行政强制。行政强制是国家机关为实现行政目的或者当行政相对人不履行法定义务时，针对相对人的人身、财产或者行为而采取的单方面法律行为。因此，不允许在规范性文件中设定行政强制的内容。四是除省政府以及省财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项外，我省其他各级政府和部门都不得设定行政事业性收费。五是不得设定行政征用，规范性文件无权限制或处分行政相对人的法定权益。六是不得设定依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。此外，第八条还规定了没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。
6、为什么要建立规范性文件的合法性审核制度？
规范性文件是行政机关实施行政管理的重要手段之一，一旦存在违法问题，必然造成该文件所涉及方面的具体行政行为的违法，且违法的影响面远比单纯具体行政行为的违法影响面广。为了使规范性文件内容合法，确保法制统一，推进依法行政，按照《决定》要求，建立规范性文件合法性审核制度非常必要。对此，《规定》第十五条规定了“规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。”第十七条第二款还规定：“规范性文件未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议”，以保证这项制度的顺利进行。
7、为什么实行规范性文件会议集体决定制度？
一是《纲要》和《决定》都对重大决策集体讨论提出了要求。二是总结15年来备案审查工作情况，存在问题的文件大多是未经过会议讨论就直接由主管领导签批的。三是使规范性文件签发的程序更加规范、严谨，防止文件违法或者文件之间相互矛盾的现象出现。因此，在《规定》第十七条中明确规定了“规范性文件应当经制定机关负责人组织召开会议集体讨论决定”。
8、什么是规范性文件备案审查？
规范性文件备案审查也称事后审查，是备案审查机关（含实行垂直管理部门的上级主管部门）的法制机构对规范性文件制定机关报送备案的规范性文件依法进行审查监督的行为。根据《纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。规范性文件备案审查的主要内容是：（一）制定机关是否具有相应的法定职权；（二）是否与法律、法规、规章相抵触；（三）是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背。备案审查的目的，就是为了纠正违法或者不当的规范性文件，维护法制的统一。《规定》第三十条还规定了报送备案的规范性文件存在超越制定机关法定职权，与法律、法规、规章相抵触的，与相关政策以及上级机关有关规定相违背问题的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件。
9、百姓可以对规范性文件提起审查要求吗？
可以。《决定》要求“建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督”。因此，《规定》第三十二条中规定了“公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向备案审查机关的法制机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件或者其复印件的，应当提供”，“备案审查机关法制机构受理审查申请，应当自接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理情况告知申请人；情况复杂，六十日内无法处理完毕的，经备案审查机关法制机构负责人批准，可以延长三十日，但不含需要有关部门协助审查所需的时间。”
我们认为将公民、法人和其他组织对规范性文件提出的意见和异议，作为备案审查机关审查规范性文件程序的启动方式之一，将规范性文件置于广大管理相对人的监督之下，能够大大拓宽发现违法文件的渠道。
10、《规定》对哪些情形规定了法律责任？
《规定》第七章为法律责任，共六条。主要对十二种情形的责任追究作了明确规定。一是无权机关制定规范性文件的责任。二是规范性文件设定禁止内容的责任。三是涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，未召开座谈会、论证会、听证会或者向社会征求意见造成严重影响的责任。四是未经其法制机构合法性审核或者未采纳其法制机构合法性审核意见，导致发布的规范性文件内容违法的责任。五是规范性文件未向社会公布即作为实施行政管理依据的责任。六是发布规范性文件不报送备案的责任。七是未按照规定的时限和格式将规范性文件报送备案或者抄报的责任。八是未按照规定将发文目录报送备查的责任。九是制定机关对问题文件未按照规定时限处理的责任。十是对报送备案的规范性文件未依法审查的责任。十一是备案审查机关的法制机构对确认存在问题的规范性文件未予纠正的责任。十二是备案审查机关的法制机构对公民、法人和其他组织提出意见的规范性文件逾期未处理造成影响的责任。
处理方式主要有责令改正或者纠正、给予通报批评、撤销该文件、给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。其中的行政处分，应当按照国务院《行政机关公务员处分条例》规定的“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”种类处理。这六个种类都有可能在追究有关人员的行政责任中适用。
（摘选自黑龙江省政府法制网）
【法制动态】
二00八年市政府规范性文件制发计划未完成情况
为做好规范性文件的制发工作，完善制度建设，根据《中华人民共和国立法法》、《黑龙江省规范性文件备案办法》、《鸡西市人民政府规范性文件制发管理办法》等规定，经部门上报，市政府编制了《鸡西市人民政府二00八年规范性文件制发计划》，截止至2008年12月31日，共有9个单位的17件规范性文件未按时完成制发计划，其中总工会1件、水务局1件、行政执法局1件、旅游局3件、交通局1件、信访办1件、环保局1件、环卫局4件、房产局4件。
（市法制办法规科供稿）
全市行政执法人员换证考试工作全面结束
我市市直单位行政执法人员换证考试工作于2008年底结束。市政府对此次考试高度重视，由市委常委、副市长李玉刚同志对考务工作作出指示，市长助理、市政府秘书长宁德金同志对考试工作提出了要求，由市政府法制办、监察局、人事局、市直机关工委共同组织， 并进行了全程监督。
市直40个单位2000余名行政执法人员参加了考试，考试合格率达76%，其中，市人事局、规划局、国土资源局、司法局、旅游局、教育局、人防办、中小企业局考试合格率100%。考试结束后，对考试不合格人员进行了补考，补考合格率98%。其中5名行政执法人员补考不合格，按省有关规定，暂扣行政执法证件6个月，期间不得上岗执法，6个月后再参加由市政府法制办组织的考试，合格者可使用 新版行政执法证，考试仍不合格者吊销行政执法资格、不得上岗执法。另有17名行政执法人员无故不参加考试，吊销行政执法资格，不得上岗执法。
（市法制办法宣科供稿）
鸡西市审计局扎实开展“五五”普法工作
鸡西市审计局紧紧围绕“五五”普法规划确定的工作目标，扎实开展“五五”普法工作,注重实效,力求创新,做到普法与审计工作相结合,达到人员法律素质与审计质量的双提高。
一是做好普法的部署工作。年初制定方案，安排部署本年度普法工作, 明确了指导思想，落实普法内容和要求，把各项普法工作目标落实到审计工作中；二是积极开展普法宣传教育活动。以《审计法》、《行政许可法》、《行政处罚法》为重点内容，以集中学习和自学相结合的方式，大力开展学习宣传教育活动。为审计人员配发了《新审计法辅导问答》、《财政违法行为处罚处份条例及相关法规汇编》、《违反财经法规行为审计定性和处理处罚向导》和《公务员法》等法规书籍，方便审计人员学习和使用。积极参加省厅和市法制办组织的各种学习培训，提高业务水平；三是规范审计执法行为。坚持完善制度，强化管理，严格按照法定职责和权限开展工作，不断规范审计行为。做到程序合法、坚持原则、敢于碰硬、审深审透。做到如实反映问题，深刻揭示问题，恰当处理问题。对于审计发现的重大问题和违法问题及时向纪检监察部门和司法机关移交。对审计发现的突出问题和典型案例，以及苗头性、倾向性和普遍性问题，深入分析，查找原因，从完善机制、健全制度方面提出有针对性的意见和建议，为政府科学决策当好参谋和助手。
（市审计局供稿）
［案件分析］
鸡西市人民政府
鸡政复决［2008］第120号行政复议决定
[案由]
申请人鸡西市鸡冠区某单位不服被申请人某局作出的鸡劳社伤险认决字［2008］1939号工伤认定决定书，提出行政复议申请，申请人请求：撤销鸡劳社伤险认决字［2008］1939号工伤认定决定书。
[案情简介]
申请人是经营桶装水零售的个体工商户，其聘请的职工峦某因受伤向被申请人单位提出工伤认定申请，被申请人认定栾某受伤是工伤。申请人称：第三人栾某没向申请人单位讲自己是在工作期间受伤，也没有要求单位处理工伤事故，单位也不知道第三人是否受伤，第三人申请认定工伤与单位没有关系，请求依法撤销该工伤认定决定书。
被申请人辩称：第一，第三人于2008年8月21日提出工伤认定申请，被申请人依法受理，2008年9月1日向申请人下达了工伤认定举证通知书，申请人没有提出异议，也未提交任何证据，2008年10月8日，被申请人依法认定第三人为工伤；第二，第三人于2008年8月23日与车相撞，符合《工伤保险条例》第十四条规定，应认定为工伤；第三，申请人在接到《工伤认定举证通知书》后，未能在时限内举证，根据《工伤认定办法》第十四条规定，作出工伤认定结论。综上所述，该工伤认定决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据准确，处理内容适当，请行政复议机关给予维持。
第三人栾某陈述意见：申请人单位知道第三人受伤事实，被申请人作出的工伤认定决定书是正确的，应给予维持。
[审理查明]
第三人系申请人单位聘请的送水工，2007年8月23日早6点左右，在去单位取水的路上，与轿车相撞，第三人受伤住院治疗。第三人于2008年8月21日向被申请人提出工伤认定申请，被申请人于2008年10月8日作出鸡劳社伤险认决字［2008］1939号工伤认定决定书，认定第三人为工伤。被申请人作出的工伤认定决定书认定主要事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律依据准确，认定结论正确。
[处理结论]
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，市政府作出鸡政复决［2008］第120号行政复议决定：维持被申请人作出的工伤认定决定书。
[案件评析]
市政府对该案件受理后，将行政复议申请书副本发送给被申请人，被申请人在收到申请书副本之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，市政府公开召开了案件事实调查听证会，认为被申请人作出的具体行政行为程序合法；根据调查的案件事实情况，栾某受伤是在去单位上班的途中发生的交通事故，根据《工伤保险条例》第十四条（六）项规定：“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤。因此，被申请人作出的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。
